Projet de loi-cadre sur les transports : les principales mesures adoptées par le Sénat

Présenté en Conseil des ministres le 11 février par le ministre des Transports, Philippe Tabarot, le projet de loi-cadre relatif au développement des transports a été examiné puis largement adopté par le Sénat ce mardi 28 avril à l'issue d'un vote solennel[1].

Le texte reprend certaines propositions élaborées lors de la conférence Ambition France Transports, qui s'est tenue au printemps 2025, dont celle consistant à renvoyer à de futures lois de programmation pluriannuelle le soin de définir les investissements à réaliser sur les infrastructures de transport (ferroviaire, routier y compris cyclable, portuaire et fluvial) et les modalités de leur financement.

Il a pour objectif affiché de permettre à la France d'atteindre ses objectifs climatiques en pariant notamment – mais pas uniquement – sur le transport ferroviaire.

Le transport ferroviaire, au cœur du projet de loi-cadre

Face à la dégradation des infrastructures de transport, le Gouvernement fait le choix de privilégier la régénération, autrement dit la rénovation et la modernisation de l’existant, plutôt que la création d’infrastructures nouvelles.

Pour financer le coût de cette « dette grise »[2] et du développement des infrastructures, le Gouvernement expose sa stratégie : la première loi de programmation devra affecter en totalité à ce financement les recettes dégagées par l'État (puis gérées par l’AFIT[3]) grâce au maintien des péages à l'issue des concessions autoroutières historiques qui prendront fin entre le 31 décembre 2031 et le 30 septembre 2036.

Cette mesure a priori efficace apparait néanmoins juridiquement fragile pour au moins deux raisons.

• D’une part, elle méconnaît l’article 34 de la Constitution selon lequel seule une loi organique peut fixer des règles qui s’imposeraient aux futures lois de programmation.
• D’autre part, elle méconnaît le principe d'universalité budgétaire qui « s’impose au législateur » selon le Conseil constitutionnel[4]. De ce principe découle la règle de non-affectation des ressources de l’Etat protégée par la loi organique relative aux lois de finances[5], à laquelle seule une loi de finances peut, sous certaines conditions, déroger.

Si le Gouvernement a choisi de maintenir cette mesure en faisant fi de l’avis du Conseil d’Etat[6], il ne pourra néanmoins pas ignorer l’éventuelle censure du Conseil constitutionnel qui pourrait être saisi entre l'adoption de la loi par le Parlement et sa promulgation.

Le projet de loi-cadre comprend par ailleurs différentes mesures visant à simplifier les investissements dans le réseau ferroviaire.

SNCF Réseau est autorisée à apporter en jouissance des biens du domaine public appartenant à l’Etat à une filiale qui pourra s’en servir pour lever des fonds. L’Etat demeurant propriétaire de ces biens, cette possibilité reste encadrée : elle doit être autorisée par l’Etat et limitée dans la durée.

Le transfert de biens entre filiales du groupe SNCF est possible. Lors de la réforme ferroviaire de 2018 (qui a restructuré le groupe SNCF), les biens immobiliers ont été répartis entre les différentes filiales du groupe. Cette répartition s'est néanmoins révélée maladroite dans certains cas, créant des difficultés opérationnelles. Cette disposition permet d’y remédier.

Pour développer ou entretenir le réseau, SNCF Réseau doit parfois acquérir des terrains ou d’autres biens immobiliers. Les procédures habituelles pouvant être longues et complexes, elle pourra désormais passer des actes d’acquisition par la voie administrative, prévue à l’article L. 1212-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

Le texte entend également protéger les dessertes ferroviaires dites « structurantes », c’est-à-dire celles des lignes TGV « assurant une fonction d’armature nationale, reliant régulièrement les grands pôles urbains, les villes moyennes et les territoires ruraux ». SNCF Réseau, en sa qualité de gestionnaire d’infrastructure, sera tenue de veiller à ce que les décisions d’allocation de capacité, les travaux programmés ou les évolutions d’offre n’entraînent pas une dégradation substantielle de ces dessertes structurantes. Toute modification de ces dessertes devra en outre être précédée d’une évaluation territoriale préalable.

Le projet de loi-cadre vise enfin à développer le maillage territorial, tout d’abord grâce à des mesures incitatives d’ordre tarifaire : par exemple, en appliquant une « modulation tarifaire », comprise comme une baisse du montant de la redevance due par les entreprises ferroviaires à SNCF Réseau en contrepartie de la desserte d’arrêts intermédiaires. Il prévoit aussi la possibilité pour SNCF Réseau, dans le cadre des accords-cadres d’attribution prévisionnelle et pluriannuelle de sillons, d’imposer aux opérateurs candidats d’opérer des dessertes qui présentent un intérêt en matière d’aménagement du territoire (mais qui sont souvent peu rentables). Enfin, le texte permet à SNCF Réseau de prendre en compte un tel critère lorsqu’elle attribue, entre les différents opérateurs candidats, des sillons sur lesquels la demande excède l’offre disponible.

Les AOM, piliers du développement de l’offre de transports en commun

Le projet de loi-cadre confie à chaque autorité organisatrice de la mobilité (AOM), y compris IDFM et le SYTRAL Mobilités à Lyon, une nouvelle mission relative à la planification et à la réalisation de capacités d’accueil de transports en commun par autobus et autocar.

Afin de garantir l'effectivité de cette mesure, le texte impose aux AOM d'intégrer un volet consacré à ces services dans leur plan de mobilité (lorsqu’il est obligatoire conformément à l’article L. 1214-3 du code des transports). En outre, les AOM de plus de 200 000 habitants devront, d'ici le 1^er janvier 2032, disposer d'une gare routière ou d'un aménagement équivalent au sens de l'article L. 3114-1 du code des transports.

Le Sénat a également ajouté dans le projet de loi cadre un article autorisant les AOM voisines à conclure des conventions pour organiser et financer conjointement des services de mobilité qui desservent leurs ressorts territoriaux respectifs (et qui constituent pour rappel jusqu'alors la frontière de leur compétence). La région, en sa qualité d’AOM régionale, est partie obligatoire à ces conventions.

Afin de doter les AOM des ressources nécessaires, le projet de loi-cadre introduit un mécanisme inédit : les tarifs des transports en commun seront automatiquement indexés sur l’inflation, sauf délibération contraire de l’AOM. Cette mesure risque d'être fortement débattue à l'Assemblée nationale. Certains ont déjà souligné l'asymétrie entre l'effort imposé aux usagers (sans plafonnement de la hausse tarifaire qui pourrait en résulter à ce stade) et l'absence d'évolution du versement mobilité des entreprises, pourtant une autre source de financement essentielle des AOM. En somme, le texte prévoit de faire peser le financement des infrastructures de transport sur l’usager plutôt que sur le contribuable.

Le projet de loi-cadre doit désormais être examiné par l'Assemblée nationale, à une date toutefois indéterminée en raison d'un ordre du jour très dense d'ici la fin de la législature en 2027 et ce, malgré l'engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée prévue à l'article 45, alinéa 2, de la Constitution.