The landscape of EU competition law has been fundamentally shaped by Regulation 1/2003, which ushered in an era of decentralised enforcement by both National Competition Authorities (NCAs) and the European Commission (Commission). Over its two-decade tenure, this regime has enabled consistent application of Articles 101 and 102 TFEU across Member States by setting out clear mechanisms for coordination, case allocation, and mutual support between authorities.
However, as markets become increasingly interconnected – particularly with the rise of digital platforms and complex cross-border economic activity – the limitations of the current model have grown more apparent. In this context, the Netherlands Authority for Consumers and Markets (ACM) has responded to the Commission’s recent call for evidence with a detailed set of recommendations aimed at modernising Regulation 1/2003. These proposals focus on deepening cooperation between NCAs and the Commission beyond mere case allocation, shifting towards integrated enforcement that ensures efficiency, consistency and effective use of resources in today’s dynamic market environment.
Martijn Snoep, Chairman of the ACM has called for a change: moving from coordination towards true cooperation between authorities, particularly through joint investigative teams (JITs) and joint decisions.
This article provides information on both: ACM’s submission to call for evidence on revising Regulation 1/2003 and Snoep’s recent public statements.
The need for change
Regulation 1/2003 marked a pivotal moment in EU competition enforcement by establishing a decentralised system where ‘the particularly well-placed authority’ leads investigations – a principle that has generally served the European Union well. Nevertheless, several structural challenges have emerged:
- Proliferation of regional cases: The success of the internal market and improved NCA capabilities means that many cases now affect multiple but not all Member States. These typically involve agreements or abuses impacting neighbouring jurisdictions rather than having EU-wide significance.
- Resource constraints: Both NCAs and the Commission face mounting resource pressures due to their expanded responsibilities under new frameworks such as the Digital Markets Act (DMA) and Foreign Subsidies Regulation (FSR), resulting in greater need to prioritise high-impact cases.
- Divergent use of national tools: Increasing reliance on national instruments – such as sector inquiries or behavioural remedies – in addition to traditional competition/antitrust action adds complexity. These tools are often best suited to solve local or regional issues but lack harmonised powers across Member States.
These developments underscore potential inefficiencies from parallel investigations into similar conduct by different authorities. They also create risks of divergent outcomes or missed opportunities for coordinated action when facing transnational market failures.
The ACM’s three pillars for reform
To address these challenges comprehensively, ACM advocates three main areas for reform:
- Empowering national tools and sector inquiries
ACM highlights that while NCAs have developed sophisticated toolboxes – including sector inquiries – to address evolving market problems at national level, there remains an asymmetry between NCAs’ investigative powers compared to those available to the Commission. Many distortions originate within domestic regulatory frameworks or specific regional market structures. Thus, NCAs are often best positioned to investigate these issues directly.
The ACM proposes introducing a harmonised minimum power across Member States enabling all NCAs to conduct sector inquiries effectively. Not just diagnostic reviews but also imposing binding measures where justified (e.g., structural or behavioural remedies). This approach would allow local concerns to be addressed close to their source while providing valuable insights into broader EU policymaking processes. Importantly, flexibility would remain for national authorities whose legal systems already permit stronger interventions above this baseline.
Crucially, information exchange forms “the backbone” of cooperation: extending coordination beyond transmission of documents towards genuine consultation will help ensure complementarity between national actions and overall Single Market objectives.
- Deepening cooperation during investigations
Procedural inconsistencies currently persist around fact-finding powers such as dawn raids: a key tool in competition law enforcement. Differences exist across jurisdictions regarding authorisation requirements (both substance and scope), potentially impeding efficient cross-border investigations.
ACM recommends clarifying – and possibly extending – the legal framework governing assistance requests so that robust fact-finding support can be provided not just under core competition rules but also when applying other national instruments relevant to competition policy. Additionally, harmonising dawn-raid authorisation standards would streamline processes throughout Europe whilst delivering greater legal certainty both for enforcers and businesses subject to investigation.
A further vital aspect is confidentiality during investigations: increased sharing of documents necessitates clear pan-EU provisions overriding disparate national rules. Uniform protection is essential – not only safeguarding procedural integrity but also fostering trust necessary for open dialogue among authorities involved in complex multinational cases. As ACM succinctly notes: “Confidentiality is as strong as the weakest link”.
A further pertinent consideration in the context of enhanced cooperation between competition authorities is the scope of legal professional privilege (LLP) as it applies to in-house counsel. Recent policy discussions have reignited debate over whether confidential communications by in-house lawyers should benefit from LLP protection during EU competition investigations. An issue that has become more accurate as authorities increase information sharing and joint investigative activities. While some stakeholders have advocated for a reassessment of this restrictive approach, notably citing concerns over procedural fairness and consistency across jurisdictions, the Commission has reaffirmed its longstanding position. In its 2025 policy brief, the Commission states that it does not intend to extend LPP to advice provided by in-house legal advisers, on the grounds that they are not considered sufficiently independent from their employer when compared to external counsel. This policy continuity means that, despite calls for reform from certain national bodies and business representatives, internal legal advice remains outside the scope of privileged communications during EU competition proceedings. A stance which will continue to shape practical considerations for multinationals involved in cross-border investigations under a more integrated enforcement model.
- Introducing joint decision-making mechanisms
Recognising that fragmented decision-making can lead to inconsistent outcomes – and undermine business certainty – ACM sets out a list of joint decision models designed to suit varying circumstances:
- Centralised model: Multiple NCAs may conduct coordinated or joint investigations into cross-border conduct before submitting findings so that a single decision is adopted by the Commission under Articles 101/102 TFEU. This decision would be enforceable throughout the EU. Such centralisation could prevent conflicting results while leveraging local expertise during evidence gathering.
- Decentralised but synchronous decisions: Here, multiple NCAs jointly investigate through Joint Investigative Teams (JITs), then each authority issues its own near-identical decision at national level simultaneously. This model preserves autonomy yet ensuring uniformity in both outcome and timing.
- Collective joint decision: Several NCAs (possibly alongside the Commission) collaborate via JITs on investigation before adopting one joint decision applicable across participating jurisdictions. A step requiring significant procedural innovation but offering true shared ownership over enforcement outcomes.
Each option represents different trade-offs between centralisation versus national autonomy. Collectively they form a basis upon which future modernisation efforts might build.
Joint Investigative Teams: a structural solution
Competition cases are ever more complex, especially those including digital markets, demanding specialist expertise rarely concentrated within any single authority. Resource constraints mean it is impractical for either individual NCAs or even the Commission alone always to handle multifaceted cross-border matters efficiently.
By expanding use of Joint Investigative Teams beyond existing applications under legislation like DMA into mainstream competition work (and related instruments such as sector inquiries), authorities could pool expertise flexibly according to need – improving cost-effectiveness whilst avoiding duplication or gaps in responsibility.
This model requires enhanced communication channels plus clearer coordination mechanisms, which should also benefit undertakings subject to investigation by providing predictability around who leads enquiries at each stage.
A recent example of enhanced cooperation between national authorities and the Commission is the joint investigation into cloud service markets, formally announced on 18 November 2025. This marks the first instance of such close operational collaboration between the ACM and the Commission under the DMA, with both parties forming a JIT to examine potential barriers to competition in the cloud sector, such as switching obstacles, interoperability concerns, data access for business users and bundling practices. The launch of this initiative underscores not only the evolving role of joint investigations, but also demonstrates how integrated enforcement approaches are being put into practice to address complex digital market challenges across Member States.
Conclusion and outlook
The ACM’s vision marks an ambitious shift from reactive case allocation towards proactive integrated enforcement across Europe’s Single Market. By strengthening opportunities for cooperation, from aligning investigative powers through harmonised procedures on dawn raids/confidentiality up to pioneering joint decisions, the proposed reforms seek not only greater efficiency but also long-term consistency amid growing regulatory complexity.
For practitioners advising clients active across multiple Member States or involved in sectors likely affected by evolving digital regulation the implications are significant: expect increasing interplay between local bespoke solutions and supranational coordination mechanisms underpinning future enforcement action.
Further information about Regulation 1/2003 is available via the Commission's dedicated page.
Naar geïntegreerde handhaving van het EU-mededingingsrecht: de visie van de ACM op hervorming van Verordening 1/2003
Het EU-mededingingsrecht is fundamenteel gevormd door Verordening 1/2003, die een tijdperk van gedecentraliseerde handhaving door zowel nationale mededingingsautoriteiten (‘national competition authorities’, NCA’s) als de Europese Commissie heeft ingeluid. In de afgelopen twintig jaar heeft dit regime geleid tot een consistente toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU, mede dankzij duidelijke mechanismen voor coördinatie, verdeling en wederzijdse ondersteuning tussen autoriteiten.
Met steeds meer onderling verbonden markten – vooral door de opkomst van digitale platforms en complexe grensoverschrijdende economische activiteiten – worden echter beperkingen aan het huidige model steeds duidelijker. In deze context heeft de Autoriteit Consument & Markt (ACM) gereageerd op de recente oproep van de Commissie om input te leveren ten aanzien van de modernisering van Verordening 1/2003. De aanbevelingen van de ACM richten zich op het verdiepen van samenwerking tussen NCA’s en de Commissie voorbij louter de verdeling van zaken, richting geïntegreerde handhaving die efficiëntie, consistentie en effectief gebruik van middelen waarborgt in een dynamische marktomgeving.
Martijn Snoep, voorzitter van de ACM, pleit nadrukkelijk voor verandering: een verschuiving van coördinatie naar échte samenwerking tussen autoriteiten, met name via gezamenlijke onderzoeksteams (‘joint investigative teams’, JIT’s) en gezamenlijke besluiten.
Dit artikel geeft inzicht in zowel: (i) het standpunt dat ACM heeft ingebracht in de consultatie over herziening van Verordening 1/2003 als (ii) recente publieke uitlatingen door Snoep daarover.
De noodzaak tot hervorming
Verordening 1/2003 vormde bij inwerkingtreding een keerpunt door decentralisatie: ‘de bijzonder goed geplaatste autoriteit’ leidt onderzoeken – doorgaans tot tevredenheid binnen de EU. Toch zijn er structurele knelpunten ontstaan:
- Toename regionale zaken: Het succes van de interne markt en versterkte capaciteit bij NCA’s zorgt ervoor dat veel zaken nu meerdere – maar niet alle – lidstaten raken. Dit betreft meestal overeenkomsten of misbruik die buurlanden beïnvloeden zonder EU-brede reikwijdte.
- Beperkingen qua middelen: Zowel NCA’s als Commissie ervaren toenemende druk gezien hun uitgebreidere takenpakket onder nieuwe kaders zoals de Digital Markets Act (DMA) en Foreign Subsidies Regulation (FSR), waardoor focus op impactvolle zaken urgenter wordt.
- Verscheidenheid nationale instrumenten: Toenemend beroep op nationale instrumenten zoals sectorstudies of gedragsremedies naast klassieke mededingingsacties vergroot complexiteit; deze tools zijn vaak afgestemd op lokale kwesties maar missen geharmoniseerde bevoegdheden binnen Europa.
Deze ontwikkelingen benadrukken mogelijke inefficiënties bij parallelle onderzoeken naar vergelijkbaar gedrag door verschillende autoriteiten. Ook ontstaat risico op uiteenlopende uitkomsten of gemiste kansen voor gecoördineerd optreden bij grensoverschrijdend marktfalen.
De drie pijlers volgens ACM
Om bovenstaande uitdagingen te adresseren pleit ACM voor hervorming langs drie hoofdlijnen:
- Versterking nationale instrumenten en sectorstudies
De ACM wijst erop dat NCA’s inmiddels geavanceerde instrumentaria hebben ontwikkeld – waaronder sectorstudies – om problemen nationaal aan te pakken, maar dat er nog altijd asymmetrie bestaat ten opzichte van onderzoeksbevoegdheden bij de Commissie. Veel verstoringen vinden hun oorsprong in nationale regelgeving of regionale marktstructuren; NCA’s zijn dus vaak het beste gepositioneerd om dergelijke kwesties direct te onderzoeken.
De ACM stelt daarom voor om een geharmoniseerd minimum aan onderzoeksbevoegdheden vast te stellen zodat alle NCA’s effectieve sectorstudies kunnen uitvoeren én bindende maatregelen kunnen opleggen waar nodig (zoals structurele of gedragsremedies). Dit maakt aanpak bij de bron mogelijk terwijl waardevolle inzichten ontstaan voor breder Europees beleid; landen met reeds sterkere bevoegdheden behouden flexibiliteit boven dit minimumniveau.
Cruciaal is dat informatie-uitwisseling “de ruggengraat” vormt: uitbreiding naar echte consultatie bevordert complementariteit tussen nationaal beleid en de doelstellingen van de interne markt.
- Verdieping samenwerking tijdens onderzoeken
Procedurele inconsistenties bestaan momenteel rond feitelijke onderzoeksbevoegdheden zoals invallen (‘dawn raids’): vereisten verschillen per jurisdictie qua inhoud/scope wat efficiënte samenwerking belemmert.
De ACM beveelt aan het juridische kader van informatieverzoeken te verduidelijken dan wel uit te breiden zodat robuuste feitelijke ondersteuning geboden kan worden en niet alleen onder de hoofdregels van het mededingingsrecht maar ook waar andere relevante nationale instrumenten gelden voor mededingingsbeleid. Daarnaast zou harmonisatie van specifieke voorwaarden bij invallen leiden tot gestroomlijndere processen en zou het bijdragen aan het vergroten van de rechtszekerheid voor toezichthouders én ondernemingen.
Een bijkomend essentieel punt is de vertrouwelijkheid van het onderzoek: toegenomen documentendeling vereist duidelijke pan-Europese regels die uiteenlopende nationale bepalingen overrulen (“Confidentiality is as strong as the weakest link”).
Specifiek aandachtspunt hierbij is de reikwijdte van het beroepsgeheim (‘legal professional privilege’, LLP) ten aanzien van bedrijfsjuristen (‘in-house counsel’). Recente beleidsdiscussies heropenen het debat over de bescherming van vertrouwelijke communicatie door bedrijfsjuristen tijdens EU-mededingingsonderzoeken. Ondanks pleidooien vanuit sommige lidstaten en ondernemingen blijft het Commissiestandpunt ongewijzigd: LLP geldt niet voor intern juridisch advies wegens vermeende onvoldoende onafhankelijkheid t.o.v. externe advocaten (zie beleidsnota Commissie 2025). Dit beleid blijft bepalend bij praktijkvraagstukken rondom grensoverschrijdende onderzoeken in een geïntegreerd model.
- Introductie gezamenlijke besluitvormingsmechanismen
Fragmentatie in besluitvorming leidt mogelijk tot inconsistente uitkomsten én vermindert rechtszekerheid voor ondernemingen die grensoverschrijdend actief zijn. Om hierop te anticiperen zet ACM uiteen welke modellen denkbaar zijn afhankelijk per situatie:
- Gecentraliseerd model: Meerdere NCA's voeren gecoördineerde/gemeenschappelijke onderzoeken naar grensoverschrijdend gedrag uit voordat bevindingen aan de Commissie worden aangeboden ter vaststelling van één enkel besluit onder artikelen 101/102 VWEU, die bovendien bindend is in heel Europa. Zo’n centralisatie voorkomt tegenstrijdige resultaten terwijl lokale expertise maximaal wordt benut tijdens bewijsvergaring;
- Gedecentraliseerd maar synchroon beslissen: Hier werken verschillende NCA's samen via JITs, waarna iedere instantie gelijktijdig nagenoeg identieke besluiten neemt op nationaal niveau. Dit waarborgt zowel autonomie als uniformiteit qua uitkomst én timing.
- Collectief gezamenlijk besluit: Verschillende NCA’s (eventueel samen met de Commissie) werken via JITs samen aan een onderzoek en nemen vervolgens één gezamenlijk besluit dat geldt in alle betrokken jurisdicties. Dit vergt aanzienlijke procedurele innovatie, maar biedt daadwerkelijk gedeeld eigenaarschap over handhavingsresultaten.
Elke optie kent andere afwegingen tussen centralisatie en nationale autonomie. Samen vormen zij – aldus de ACM – het fundament waarop toekomstige moderniseringsinitiatieven voort kunnen bouwen.
Gezamenlijke onderzoeksteams: een structurele oplossing
Mededingingszaken worden steeds complexer, vooral in digitale markten waar specialistische kennis vaak niet binnen één enkele autoriteit aanwezig is. Door beperkte middelen is het voor afzonderlijke NCA’s of zelfs de Commissie niet altijd mogelijk om ingewikkelde grensoverschrijdende zaken efficiënt te behandelen.
Door het gebruik van gezamenlijke onderzoeksteams verder uit te breiden – dus ook buiten bestaande kaders zoals de DMA naar reguliere mededingingszaken en sectoronderzoeken – zouden autoriteiten flexibel expertise kunnen bundelen naar behoefte, wat leidt tot meer kostenefficiëntie én voorkomt dat taken dubbel worden uitgevoerd of juist blijven liggen.
Dit model vereist verbeterde communicatiekanalen en duidelijke coördinatiemechanismen – hetgeen óók voordelen biedt voor onderzochte ondernemingen door voorspelbaarheid omtrent wie op welk moment leiding heeft over een dossier.
Een recent voorbeeld van versterkte samenwerking tussen nationale autoriteiten en de Commissie is het gezamenlijke onderzoek naar cloud-dienstenmarkten, officieel aangekondigd op 18 november 2025. Dit is de eerste keer dat er zo nauw wordt samengewerkt tussen ACM en Commissie onderop basis van de DMA: beide partijen vormen hierbij een JIT om potentiële belemmeringen voor concurrentie in de cloudsector te onderzoeken, waaronder overstapdrempels, interoperabiliteitskwesties, data-toegang voor zakelijke gebruikers en bundelingpraktijken. De start van deze samenwerking benadrukt niet alleen hoe belangrijk gezamenlijke onderzoeken worden geacht, maar laat ook zien dat geïntegreerde handhaving daadwerkelijk wordt toegepast om complexe digitale marktuitdagingen grensoverschrijdend aan te pakken.
Conclusie en vooruitblik
De visie van de ACM markeert een ambitieuze verschuiving van reactieve coördinatie naar proactieve, geïntegreerde handhaving binnen de Europese interne markt. Door versterking van samenwerkingsmogelijkheden – variërend van het harmoniseren van onderzoeksbevoegdheden via geharmoniseerde procedures voor invallen en vertrouwelijkheid tot het ontwikkelen van gezamenlijke besluiten – beogen de voorgestelde hervormingen niet alleen meer efficiëntie, maar ook langdurige consistentie te brengen in een steeds complexer regelgevingslandschap.
Voor praktijkjuristen die cliënten adviseren die actief zijn in meerdere lidstaten of werkzaam zijn in sectoren die waarschijnlijk geraakt worden door veranderende digitale regelgeving, zijn de implicaties aanzienlijk: als het aan de ACM ligt dan wordt een toenemende wisselwerking tussen lokale, op maat gemaakte oplossingen en supranationale coördinatiemechanismen die toekomstige handhavingsmaatregelen zullen ondersteunen, verwacht.
Meer informatie over Verordening 1/2003 is te vinden op deze pagina van de Commissie.
