In early 2026, the Court of Justice of the European Union (the Court) delivered an important judgment on the calculation of the activity criterion in the context of in-house arrangements. If the controlled legal entity is a parent company, the turnover of the entire group must be taken into account to determine whether the 80% threshold set out in Article 12(3) of Directive 2014/24/EU (the Public Procurement Directive) is met. We previously wrote an article on Advocate General Rantos’ opinion on this case.
In-house procurement in brief
Article 12 of the Public Procurement Directive (transposed into Articles 2:24a and 2:24b of the Dutch Public Procurement Act 2012) provides that the Public Procurement Directive – and, in the Dutch context, Part 2 of the Public Procurement Act – does not apply to public contracts awarded to undertakings that form part of a legal person, group, or are otherwise affiliated with a legal person acting as a contracting authority. This is also referred to as in-house procurement, or quasi in-house procurement. For this to apply, three conditions must be met:
- Control criterion: the contracting authority exercises, whether or not in conjunction with other contracting authorities, control over that legal person in a way that is similar to that which it exercises over its own departments;
- Activity criterion: more than 80% of the activities of the controlled legal person are carried out in the form of tasks assigned by the controlling contracting authority or authorities, or by legal entities controlled by the same contracting authority or authorities; and
- Private capital: there is no direct private participation in this controlled legal person (subject to the possibility of an exception).
The aforementioned judgment of the Court focuses on the activity criterion. Until now, it was assumed that the 80% threshold is, in principle, calculated on the basis of the average total turnover of the controlled legal entity over the last three years preceding the award of the contract. However, if a controlled company is at the head of a group of companies, the situation is different, as this judgment shows.
Background
This case centres on a number of waste processing contracts that were directly awarded without a public procurement procedure. Prior to this direct award, AVR Afvalverwerking B.V. (AVR) processed the waste of three municipalities (Barendrecht, Albrandswaard and Ridderkerk, the BAR municipalities). However, in 2015 these municipalities had also set up their own implementing body for their waste management (NV BAR) and were its sole shareholders. NV BAR had the waste management carried out by N.V. Irado (Irado), also a waste management company but serving four other municipalities. Irado, in turn, had the processing of household residual waste carried out by Afvalsturing Friesland N.V. (AF). At the end of 2019, NV BAR became a shareholder in Irado.
According to AVR, the conditions for in-house procurement had not been met prior to the award of the contracts from BAR to Irado and Irado and AF, meaning that these should have been put out to tender. The judge in preliminary relief proceedings did not agree with this argument, nor did the court hearing the case on the merits. AVR lodged an appeal against this latter decision with the Court of Appeal in The Hague (the referring court). In this context, the referring court referred questions for a preliminary ruling to the Court. In short, these questions come down to the following: should only the turnover of the controlled legal person itself be taken into account to determine whether the activity criterion is met, or is the turnover of the entire group of companies also relevant for this purpose where the controlled company is part of a group?
Answers to the questions
The Court held that, when calculating the 80% threshold, the turnover of the entire group must be taken into account where the controlled legal entity is the parent company of a group of companies. According to the Court, it does not follow from the wording of Article 12(3)(b) of the Public Procurement Directive that turnover must be assessed solely on the basis of the activities of the controlled legal entity itself, as this refers only to the ‘activities’ carried out by it and not to the legal entity as such. According to the Court, this reasoning is supported by both the context and the objective of this provision. For instance, the purpose of the in-house procurement exception could be undermined if only the controlled parent company’s ‘own’ turnover were to be taken into account. Parent companies could thus artificially split their activities and allocate part of them to their subsidiaries, thereby enabling the 80% threshold to be reached more quickly.
A party’s consolidated financial statements may therefore be used to reflect the consolidated turnover of the controlled company.
Points for consideration by contracting authorities
When applying the in-house procurement exception, contracting authorities must carefully check whether the controlled company to which they wish to award the contract is a parent company. If this is the case, the consolidated turnover of the group to which it belongs must be taken into account to determine whether the 80% threshold is met. As a result, it is less likely that this exception can be invoked successfully.
Quasi-inbesteden anno 2026: omzet gehele groep kan relevant zijn voor het activiteitencriterium
Begin 2026 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) een belangrijk arrest gewezen over de berekening van het activiteitencriterium in het kader van quasi-inbesteding. Indien de gecontroleerde rechtspersoon een moedervennootschap is, dient de omzet van de gehele groep te worden meegenomen om te bepalen of de 80%-drempel uit artikel 12 lid 3 van Richtlijn 2014/24/EU (de Aanbestedingsrichtlijn) wordt gehaald. Eerder schreven we al een artikel over de conclusie van advocaat-generaal Rantos in deze zaak.
Quasi-inbesteden in het kort
Artikel 12 van de Aanbestedingsrichtlijn (omgezet in de artikelen 2:24a en 2:24b van de Aanbestedingswet 2012) bepaalt dat de Aanbestedingsrichtlijn – en in de Nederlandse context Deel 2 van de Aanbestedingswet – niet van toepassing is op overheidsopdrachten die gegund worden aan ondernemingen die onderdeel zijn van een rechtspersoon, groep, of anderszins gelieerd zijn aan een rechtspersoon die als aanbestedende dienst fungeert. Dit wordt ook wel inbesteding, of quasi-inbesteding genoemd. Hiervoor moet zijn voldaan aan drie voorwaarden:
- Toezichtcriterium: de aanbestedende dienst oefent, al dan niet samen met andere aanbestedende diensten, op die rechtspersoon toezicht uit zoals op zijn/hun eigen diensten;
- Activiteitencriterium: meer dan 80% van de werkzaamheden van de gecontroleerde rechtspersoon wordt verricht in de vorm van taken toegewezen door de controlerende aanbestedende dienst(en) of door diezelfde aanbestedende dienst(en) gecontroleerde rechtspersonen; en
- Privékapitaal: er is geen directe participatie van privékapitaal in deze gecontroleerde rechtspersoon (behoudens de uitzonderingsmogelijkheid).
In de voornoemde uitspraak van het Hof staat het activiteitencriterium centraal. Tot op heden werd aangenomen dat de 80%-drempel in principe berekend wordt op basis van de gemiddelde totale omzet van de gecontroleerde rechtspersoon over de laatste drie jaren voorafgaand aan de gunning van de opdracht. Indien een gecontroleerde vennootschap echter aan het hoofd staat van een groep vennootschappen is dit anders, zoals blijkt uit dit vonnis.
Achtergrond
In deze zaak staan een aantal afvalverwerkingscontracten centraal die onderhands zijn gegund. Voorafgaand aan deze onderhandse gunning verwerkte AVR Afvalverwerking B.V. (AVR) het afval van drie gemeenten (Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk, de BAR-gemeenten). Deze gemeenten hadden in 2015 echter ook een eigen uitvoeringsorganisatie opgericht voor hun afvalbeheer (NV BAR) en waren daarvan enig aandeelhouders. NV BAR liet het afvalbeheer uitvoeren door N.V. Irado (Irado), eveneens een afvalbeheerbedrijf maar dan voor vier andere gemeenten. Irado liet de verwerking van het huishoudelijk restafval weer door Afvalsturing Friesland N.V. (AF) doen. Eind 2019 werd NV BAR aandeelhouder van Irado.
Volgens AVR was er voor de gunning van de opdrachten van BAR aan Irado en Irado en AF niet voldaan aan de voorwaarden voor quasi-inbesteding, waardoor deze hadden moeten worden aanbesteed. De voorzieningenrechter kon zich in deze argumentatie niet vinden, net zoals de bodemrechter. Tegen deze laatste beslissing stelde AVR hoger beroep in bij het hof Den Haag (de verwijzende rechter). De verwijzende rechter stelde in dit kader prejudiciële vragen aan het Hof. Kortgezegd komen deze vragen neer op het volgende: moet enkel de omzet van de gecontroleerde rechtspersoon zelf in aanmerking worden genomen om vast te stellen of wordt voldaan aan het activiteitencriterium, of is hiervoor ook de omzet van de gehele groep van vennootschappen relevant wanneer de gecontroleerde vennootschap onderdeel is van een groep?
Beantwoording van de vragen
Het Hof redeneert dat er bij het berekenen van de 80%-drempel gekeken moet worden naar de omzet van de gehele groep, wanneer de gecontroleerde rechtspersoon de moedermaatschappij is van een groep. Volgens het Hof volgt uit de bewoordingen van artikel 12 lid 3 onder b) Aanbestedingsrichtlijn niet dat de omzet enkel moet worden beoordeeld op basis van de activiteiten van de gecontroleerde rechtspersoon zelf, omdat deze enkel refereert naar de door hem uitgeoefende “activiteiten” en niet naar de rechtspersoon als zodanig. Deze redenatie wordt volgens het Hof ondersteund door zowel de context als doelstelling van deze bepaling. Zo kan het doel van de uitzondering van quasi-inbesteding worden ondermijnd als enkel de ‘eigen’ omzet van de gecontroleerde moedervennootschap zou worden meegerekend. Moedervennootschappen zouden zo namelijk hun activiteiten kunstmatig kunnen opsplitsen en deze deels toe te wijzen aan haar dochtervennootschappen, waardoor de 80%-drempel sneller gehaald zou kunnen worden.
De geconsolideerde financiële overzichten van een partij kunnen daarom worden gebruikt om de geconsolideerde omzet van de gecontroleerde vennootschap weer te geven.
Aandachtspunten voor aanbestedende diensten
Aanbestedende diensten dienen bij de toepassing van de quasi-inbesteding uitzondering goed na te gaan of de gecontroleerde vennootschap waaraan zij wensen te gunnen een moedervennootschap is. Indien dit het geval is dan moet de geconsolideerde omzet van de groep waartoe zij behoort worden meegenomen om te bepalen of wordt voldaan aan de 80%-drempel. Daardoor zal er minder snel worden voldaan aan deze uitzondering.
